2017年12月31日，北京市人民政府在2017年的最后一天为全市的文创产业和公共文化事业送来了一份大礼包，即《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》。此文件在文创和公共文化领域给我们带来了诸多思考。对此，我对照文件和文件出台的前前后后，形成了以下几点学习体会和感悟，特整理出来与大家分享。一、政策提出背景

1. 立足“四个中心”战略定位，非首都功能逐步疏解

城市化的快速发展所带来的“城市病”问题在我国尤为明显，城市功能略显臃肿。2015年以来，北京市紧紧围绕政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心“四中心”战略地位，有序地对非首都功能进行疏解，以实现城市经济结构转型。随着越来越多的工业企业陆续外迁，留下的老旧厂房成为了工业遗存。

根据北京市文化创意产业促进中心的调研数据显示，全市目前各区腾退老旧厂房242个，总占地面积达2500万平方米；已转型利用老旧厂房占地面积为601万平方米，正处于转型期的老旧厂房改造项目占地138万平方米，两者共740万平方米，约为总面积的29.6%，即北京市老旧厂房占地面积仍有七成处于待开发状态。

在如此城市空间布局的调整下，出台《意见》推动“腾笼换鸟”是大势所趋。利用老旧厂房改造文创空间，可以推进城市与文创产业向集约化、规模化与集聚化发展，助力结构性改革，疏解北京市非首都功能。

2.文创园区盘活工业厂房旧址，城市有机更新蓄势待发

北京市坚决贯彻落实国家文化中心的定位，文化的提升不单单是文化内涵和价值的提升，更需要发挥文化领域的经济效益。故而，打造文创空间成为老旧厂房改造的首选形式。一方面，此举能够实现工业厂房的去存量化，促进第二产业向新兴战略型产业转变；另一方面，丰富城市文创空间能够提升国家文化中心的辐射效能。

近年来，北京市文创产业迅猛发展。自2013年12月新三板扩容以来，中国内地新三板挂牌企业在不到五年的时间里里超过10000家，其中文创企业261家，占全国挂牌企业的2.25%。261家文创企业中，38%属北京辖区。此外，根据北京市统计年鉴数据显示，2016年北京市文化创意产业实现增加值3570.5亿元，占全市GDP比重达到14.3%。据北京市统计局最新数据显示：2017年1月—11月，北京市规模以上文化创意产业收入合计13600亿元，同比增长9.4%。由此可见，文化创意产业已成为北京市的支柱性产业。

同时，文化产业园区作为文创企业的重要载体，近些年来也如雨后春笋般不断涌现，其中不乏一些优秀案例。作为昔日里机械、纺织、电子、化工、汽车等五大工业基地所在地，朝阳区现已有41家老旧工业厂房转型升级改造为文创产业园区，完成改造建筑规模211.1万平方米，形成了文创实验区板块、大山子板块、垡头板块等文创产业聚集区。

包括位于酒仙桥路4号，由798厂改造而来的798艺术区；

由751厂改造而来的751时尚设计广场；

位于八里庄东里1号，由京棉二厂改造而来的莱锦文化创意产业园；

位于郎家园6号，由北京万东医疗装备公司改造而来的郎园vintage；

位于双桥东路9号，由原胜利混凝土建材厂改造而来的北京塞隆国际文化创意园；

位于朝阳路85号院，由北京铜牛京纺物资公司库房改造而来的铜牛电影产业园等。

当下，城市更新已成为城市发展的重要课题。文创园区可以盘活城市中的老旧厂房空间资源，实现由资源浪费向资源整合的转变，为我们提供了一个良好的范本。这也是《意见》出台的大背景之一。

3.经营主体缺少必要法律认定，用地性质混淆阻碍发展

在目前的产业门类标准和经营主体认定方面，北京市多数文创园区都陷入了相关手续不齐全、科学分类评估和保护利用引导缺失、后续改造“审批难”等困境。尤其是因为长期缺少产业支撑的配套政策条例，运营主体在法律上始终处于边缘化甚至“违法化”的状态。例如，上海江场西路220号项目拆了近万平方米，以增设停车场、卫生间、花园、体育场馆等公共设施，却在最后被扣上“违法建筑”的帽子。

现有的老旧厂房改造成文创企业，若要进行完整的产业配套设施开发，需要重新认定用地性质、完成出让土地所有权等相关手续的办理。用地性质一旦发生改变，土地出让金的收费标准会从几十万元一亩的工业用地变成上千万元一亩的商业用地。对于以轻资产运营为主的文创企业来说，高额的土地出让金足以使他们难堪重负，从而不得不放弃。怀柔区新城杨宋镇07、08街区作为中国（怀柔）影视产业示范区的核心功能区，在利用存量资源发展文创产业方面，面临的突出问题就是用地性质调整之艰难。

土地性质的变更是项目引进和项目注册的重大障碍。土地性质不变更，后续改造中立项规划、建设施工、安监消防等一系列手续便难以进行，基础设施的费用标准也相差甚大，这正是绝大部分文化企业所面临的首要难题。

此外，为积极响应北京文创产业发展战略，部分区县将其工业用地腾空用于发展文化创意产业。正因为没有履行合法手续，多数文创园区都缺乏必要的法律保证。有的园区由于其特殊的性质，如员工数量多、下班时间较晚，私自在园区内搭建职工宿舍和商业设施。更有甚者将厂房改为公寓进行出租，几百人住在狭小的厂房中。从法律意义上来说，这不符合北京市对工业性质企业用地的管理规定。然而，正是这种文化企业自身性质和用地性质不匹配的现状，一方面，文创企业难以承受补交用地费用；另一方面，政府又号召发展利用老旧厂房发展文创，相关文创主管部门只好“睁一只眼，闭一只眼”。

土地性质难以转变带来的另一个后果是：部分提供公共文化服务的园区难以享受国家的政策扶持。根据《公共文化体育设施条例》规定：建设公共文化设施使用国有土地的，经依法批准可以以划拨方式取得。然而，对于利用老旧厂房改造而来的园区来说，尽管他们为公共文化提供了场所和设施，但由于场地不属于国家划拨的土地，不符合公共文化的一般要求，因此仍然享受不到相关政策的优惠。

政策瓶颈成了阻碍当下文创产业良好发展的原因之一。

4.总体政策引导文创企业健康发展，地方土地出让实施细则缺失

为了鼓励老旧厂区改造，国务院的多份政策文件中都涉及到了土地性质变更的问题。包括《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（国发【2014】10号）、《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国发【2014】9号）、《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规【2015】5号）等。

从以上文件不难看出，国家对于土地使用方面的问题尤为重视，确实给了文化企业家巨大鼓舞。然而上述国家政策在制定上偏向于战略方向的把控，在这些相关文件出台后，国家土地资源管理相关部门（住建部、国土资源部等）并没有出台相应的配套实施细则。这就导致了尽管国家在顶层设计层面对发展方向有了正确的把握，但地方在具体实施环节却“寸步难行”。

二、追根溯源，

“三旧”改造政策纵向发展与横向对比

1. 国家政策

国家发改委曾在2014年出台两项政策，用于支持老旧厂房保护利用和发展文化创意产业。分别为《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国发【2014】9号），其中提到：“鼓励改造利用老厂区老厂房设施，积极发展文化创意、工业旅游、演艺、会展等产业。改造利用老厂区老厂房发展符合规划的服务业，涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的，经批准可采取协议出让方式供地。以及《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（国发【2014】10号），其中提到“支持以划拨方式取得土地的单位利用存量房产、原有土地兴办文化创意和设计服务，在符合城乡规划前提下土地用途和使用权人可暂不变更，连续经营一年以上，符合划拨用地目录的，可按划拨土地办理用地手续；不符合划拨用地目录的，可采取协议出让方式办理用地手续。”

国土资源部在2015年出台《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规【2015】5号），鼓励传统工业企业转型，或利用房产进行与新兴产业的融合，具体为：“传统工业企业转为先进制造业企业，以及利用存量房产进行制造业与文化创意、科技服务业融合发展的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。“

三项政策都从战略方向着手，引导新兴产业对老旧工业厂房用地进行再利用。但因为缺少实施细则，各省市落地政策尝试力度不一，许多悬而未决的难题仍然存在。

杭州市政策

2013年杭州市人民政府办公厅印发了《杭州市“三改一拆”三年行动计划（2013-2015）》，改造旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑，其中提到：“拆除违法建筑工作注重与“三改”工作的结合互动，以“三改”带动拆违，以拆违促进“三改”。将“三改一拆”行动与我市统筹城乡区域发展、加快推进新型城市化建设，与一主三副六组团、小城市、中心镇培育，与美丽乡村建设和历史文化名镇名村保护、精品线路和精品区块、农村住房改造建设、重点工程项目建设相结合，实现政策叠加、资源共享、统筹实施。”强调行动应注重互动，统筹实施。

3. 上海市政策

在以旧厂房改造实现城市更新方面，上海市进行了积极的尝试和探索，先后出台了三项政策以推进城市存量工业用地的去库存化。2014年，上海市规划国土资源局制定了《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》，在市级规划引导层面提出：“结合城市总体规划编制，由市规划国土资源局会同市发展改革委、市经济信息化委等部门开展全市总体层面规划战略研究，确定与上海国际大都市和“四个中心”目标相匹配的用地结构、产业布局、发展规模和转型方向，调整完善工业用地布局，明确重点转型区域、总体规模及其盘活方向、开发时序和策略。”并制定了明确的年度计划，控制性详细规划编制内容及要求，区域整体转型开发机制、方式和要求，以及土地价款补缴方式和要求。”

2015年，上海市政府印发《上海市城市更新实施办法》，并附《上海市城市更新实施细则》（试行）。《办法》对上海市建成区中按照市政府规定程序认定的城市更新地区，已经上海市政府认定的旧区改造、工业用地转型、城中村改造的地区，按照相关规定执行。《办法》中第二条（定义和适用范围）提到：“（一）完善城市功能，强化城市活力，促进创新发展；（二）完善公共服务配套设施，提升社区服务水平；（六）增加公共开放空间，促进市民交往。”并且城市用地性质变更情况上列出明确的条例，即政策的第十八条（土地政策），涉及到扩建、未变更用地性质出让、变更用地性质、土地出让金及城市更新地块基础设施经营性收费都做了明确指示。

《细则》共四十一条，在《办法》的基础上对执行细节进行了补充，包括部门间的协同、城市更新全生命周期管理、规划土地管理政策等方面。

虽然健全了土地出让办法和政策落地细则，土地出让办法也实现了城市中旧厂房的去存量化，但并未出现专项政策针以对旧厂房改造为文创空间，就文创产业来说仍存在经营成本巨大的经济压力。

4. 广东省相关政策

广东省

2015年，广东省人民政府印发《广东省推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展行动计划（2015-2020年）》。明确规定：“保障土地供给。遵循节约集约利用、合理分配资源的原则，指导各地将文化创意和设计服务重大项目用地纳入土地利用总体规划和年度土地供应计划，由各地优先安排土地利用计划指标。结合“三旧”改造，整合和盘活旧厂房用地，增加项目用地支撑。推动历史文化名城名镇名村和传统村落保护工作，大力支持其宅基地置换审批。支持以划拨方式取得土地的单位利用存量房产、原有土地兴办文化创意和设计服务，在符合城乡规划前提下，土地用途和使用权人可暂不变更，连续经营一年以上，符合划拨用地目录的，可按划拨土地办理用地手续；不符合划拨用地目录的，可采取协议出让方式办理用地手续。在符合土地利用总体规划、城乡规划等前提下，文化产业建设项目申请使用工业用地，如符合省确定的优先发展产业目录且用地集约的，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的70%执行。（省国土资源厅、住房和城乡建设厅负责）”

广州市

广州市在2009年出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，其中处置方式提到：“依照本市修订的城乡规划，申请改造地块可单独开发、无需纳入政府统一储备开发整理的，可由企业自行开发改造(商品住宅除外)，并按规定补交土地出让金。原址建筑经文化部门认定属工业遗产的，应按规划要求成片保留使用。

改作教育、科研、设计、文化、卫生、体育等非经营性用途和创意产业等，不符合划拨用地目录的，按综合办公用途基准地价30%计收土地出让金，改作保险金融、商贸会展、旅游娱乐、商务办公等经营性用途的，按新旧用途基准地价的差价补交土地出让金。“并要求市各部门出台配套文件，以政策优势实现老旧厂房改造向新兴战略性产业偏移。”

深圳市

《深圳市文化产业园区和基地认定管理办法（试行）》中第三条规定：“深圳市文化产业园区和基地的认定遵循公开、公平、公正；统筹规划、促进集约、协调发展；政府扶持、社会投资、产业导向；“三旧”改造项目优先及重点文化产业领域优先等原则。”并且，与上海市相似，深圳市2014年出台《深圳市城市更新办法》与《深圳市城市更新办法实施细则》，并附加《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，2015年出台《深圳市综合整治类旧工业区升级改造操作指引（试行）》，实现旧工业厂房的更新改造转化，规范土地出让相关办法。

三、顶层设计，

全面优化文化产业园区发展环境

1.四大特点看政策

2017年12月31日，北京市印发《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》（以下简称《意见》）。从纵向来看，它是国内第一部明确利用老旧厂房发展文化创意产业的相关扶持政策；从横向来看，它是国内各省市保护利用老厂房的相关政策中，最为具体明晰的政策。有如下四个特点：

1）注重战略性，立足北京非首都核心功能疏解。保护利用老旧厂房的指导思想深刻结合中央对北京的“四大中心”定位，对城市闲置工业用地进行结构性调整。

2） 注重融合性，公益性与产业性相融合。在具体实施层面，鼓励小规模老旧厂房作为公共文化服务设施，鼓励大规模老旧厂房作为文创产业空间如文化产业园区、文化街区等。

3）注重可行性，分类分级实施。针对老旧工业厂房，进行文化价值分级；针对已进行老旧厂房二次利用的文创空间，进行重新评估和审定。政策条例明晰，落地执行可行性强。

4） 注重协同性，政府与市场协同推进。无论是监管者——政府，还是经营主体——文创企业，亦或是配套服务设施，《意见》鼓励多方参与，共同实现文化繁荣。

2. 指导思想：双效统一提纲掣领

《意见》的指导思想和保护利用工作原则为：“（一）坚持保护优先，科学利用。（二）坚持需求导向，高端引领。（三）坚持政府引导，市场运作。”

《意见》要求，老旧厂房的保护利用要视其工业遗产价值而定，社会价值较大得则进行保护修缮。若并非工业遗产性厂房，则视其空间价值进行文化事业与文化产业方面的更新与再利用。同时，要以政府为主导，坚持市场运营为主体，激发市场活力，多种交付方式并举，加强政府对文创企业利用旧工厂进行生产的政策支持，实现文化产业对旧厂房开发利用的价值最大化。

3. 具体实施：科学保护多元利用

《意见》第二部分为扎实做好保护利用基础工作，其中规定：“（一）开展普查登记。（二）科学评估认定。（三）编制专项规划。（四）促进多元利用。”

在保护利用老旧厂房方面，基础工作是要做好老旧厂房的普查与登记。这意味着此次《意见》出台的首要工作是理清城市工业老旧厂房现状，并评估各老旧厂房的文化价值。“先保护再利用”的思想贯穿于《意见》的各个条目中。

4. 制度补全：全面释放文创活力

“保护利用老旧厂房要严格按照分级分类标准实施。对于核心区的老旧厂房保护利用，要符合核心区功能定位以及非首都功能疏解要求，对接导入优质资源和项目；对于具有工业遗产价值的老旧厂房，原则上不应改变原有建筑容积率、建筑密度以及外轮廓线；对于具有文化价值的危旧厂房，鼓励进行保护性修缮和利用；对于可明显展示城市工业发展轨迹的标志性工业设施要予以科学保护，合理利用。”

此条对老旧厂房的分级分类标准作出了要求，第一，要求实施的严格；第二，在使用过程方面，对老旧厂房分级分类标准的科学性、可行性有了更高的期待；第三，对新引入的利用老旧工业厂房进行文化创意产业空间拓展的项目进行了要求，需要符合北京市的功能定位，即项目和资源需要国际化、高端化、精品化、高膜拜价值；第四，对更新的建筑形态、文化价值的传承、能够体现城市工业史的工业设施的保护提出了要求，要能够保留可见的工业文化因子，继承不可见的工业文化因子，展现城市文化发展历程，在进行产业结构调整的过程中，凝聚、保留和展示城市工业文化，不忘初心，牢记使命。

“对保护利用老旧厂房改建、兴办文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等非营利性公共文化设施的，依规批准后，可采取划拨方式办理相关用地手续。”

公共文化服务设施是城市文化当中重要一环，已有的利用老旧厂房改造而成的公共文化设施在政策出台后，一方面可以完成土地类型的转变，从工业用地（M类）转变为公共管理与公共服务设施用地（A类），从而有效地降低运维成本；另一方面，采用划拨方式进行用地手续的办理，除补缴土地出让金之外，由于地块无法转让，故不可再进行相关的投资入股和商业化运作，保证了公共文化服务设施运营的纯洁性。此外，新政的出台将促进博物馆、图书馆等城市公共文化服务设施数量的增长，城市公共文化服务水平将得到极大的提高。

“对保护利用老旧厂房发展文化创意产业项目，且不改变原有土地性质、不变更原有产权关系、不涉及重新开发建设的，经评估认定并依规批准后，可实行继续按原用途和原土地权利类型使用土地的5年过渡期政策，过渡期内暂不对划拨土地的经营行为征收土地收益。对执行上述过渡期政策的，市文化创意产业主管部门要向规划国土部门提供相关证明文件，并对项目经营方向进行监管。过渡期满或涉及转让需办理相关用地手续的，经评估认定并依规批准后，可按新用途、新权利类型、市场价，采取协议出让方式或长期租赁、先租后让、租让结合等方式办理相关用地手续。”

利用老旧厂房发展而来的文创产业项目需重新进行评估，若处于符合过渡期政策的企业，则暂不按照工业用地性质征收土地收益，并由文创主管部门对企业进行相关的监督，不得进行越界生产；若过渡期满或需进行转让的地块，可按照新的用途、新的产权类型的市场价进行多种方式的用地出让和手续办理，降低用地主体的损失，完善土地转让和“三旧”改造的土地出让制度，提升企业满意度与政府服务水平。

“对保护利用老旧厂房发展文化创意产业项目的，产权单位或经产权单位授权且取得五年及以上经营权限的运营主体，可按如下程序依法开展保护利用：

1.申请主体编制《项目保护利用综合方案》，主要包括项目定位、产业业态、功能配置、生态景观、结构安全、建筑改造、遗产保护、公共服务以及经济社会效益目标等内容。

2.申请主体提交保护利用申请，由项目所在区会同市相关部门进行联合评估后，报市文化创意产业主管部门备案。对评估合格项目，项目所在区出具允许临时变更建筑使用功能的认定意见。

3.申请主体依据认定意见，按照相关行业审批管理程序依法报审并组织实施。相关审批部门参照改造后建筑使用功能属性开展立项规划、建设施工、消防安监、工商注册等方面审核，并按照相应工程建设技术标准进行验收和监管。

4.改造利用项目涉及国有土地上房屋征收的，按照本市有关规定执行。”

一方面，对于已经对老旧厂房进行改造并持续时间大于过渡期的文创企业经营主体来说，《意见》提供了新的路径，以便经营主体合法地继续开展业务。与此同时，经营主体要转变经营思路，实现由完全商业化运作向社会企业化运作转变。在已有基础上增强社会属性，在定位、业态、景观、安全、社会等方面需符合要求；另一方面，对于政府来说，新政的出台使得之前处于政策上“灰色地带”的老旧厂房里文化产业经营项目实现完全合法化运营，在各方面的管理上更加灵活。 

“对于属于保护利用范围且确需调整改造的老旧厂房，可在不改变原有土地性质、不变更原有产权关系、保证消防和结构安全等前提下，按要求对建筑内部空间适当调整装修。”

与其他省市的“三改一拆”政策相似，老旧厂房若存在消防和结构安全隐患，需要进行拆除或整修；若是符合条件的老旧厂房且不具有安全隐患，需要对老旧厂房内部进行重新的调整并装潢，使其在使用上更加便捷。

“对符合保护利用范围但暂未取得房屋所有权证的，按有关规定办理工商登记注册。经市相关部门确认的文化创意产业功能区内示范园区、文创小镇、文创街区、文创空间，工商部门对其入驻企业在登记注册方面予以支持。”

文化产业园区、文创小镇、文创街区、文创空间这样大型的空间项目，对于土地所有权和房屋所有证的问题较为敏感。在符合保护利用范围的前提下，《意见》针对此类问题也进行了解决，要求工商部门对入驻企业的登记注册进行完善，使得企业的注册地点与文创园区等旧厂房改造项目相匹配，一方面完善园区、小镇、街区、空间等平台的营收；另一方面调整该类平台的纳税回到正常的轨道上来。

5. 保障措施：健全组织管理体系

在组织管理体系方面，《意见》要求：“（一）加强组织实施。（二）加大资金支持。（三）加强服务管理。”

文创企业相关配套体系的健全是文创企业能够顺利发展的保证。《意见》要求从组织、资金和服务三个层面加强对文创企业的相关支持。因此，在可以预见的一段时间内，文化产业体系将会迅速完善，并成为引领经济发展的新的增长点。

6. 政策出台，彻底松绑北京文创企业

《意见》出台的重要意义是让北京的文创企业彻底松绑。

文件和政策是指导城市下一步各项工作的重要的工具，它来自于城市的发展战略定位，更来自于产业发展的现实。《意见》的出台，使得那些由老旧厂房改造而来的文创企业得到了完全的合法化，由原来各项手续半推半就的状态，变为拥有了解决问题的路径。在这个过程当中，政府对所有老旧厂房进行评估检查、消防验收，将所有问题和隐患在第一个环节进行集中处理。后续来看，企业的相关手续可进行合法地办理和补充，对于不符合规定的企业，政府有权依法取缔，这是一个重大意义。

第一，对于文创企业来说，过去在政策及用地规划“灰色地带”中的项目经营，现在是有政策可依，是合理合法的；

第二，对于文创企业过去的经营业务来说，其中必然存在手续缺失的现象，而现在在相关部门评估后，可以补上补全；

第三，对于文创企业相关配套设施来说，《意见》要求加强服务、加大资金支持、建立专业化的服务机制，以保证政策落地的畅通；

第四，对于公共文化或文化事业来说，公共文化中的“三馆建设”可以享受相关的政策。因此凡是做了“三馆”的，且手续完备的，就可以把土地直接划拨，从而不用再掖着藏着，搞一些偷梁换柱的东西了；

第五，用地性质变更的问题。在《意见》落地的过程中，由于土地性质的变化，企业在水电各个方面方能享受和公共管理与公共服务设施用地或商业用地一样的待遇，免受工业用地高额的水费、电费，从而极大地降低运营成本；

第六，对于城市设计来说，《意见》对有工业遗产价值及历史意义的旧厂房进行保护，要求不改变其建筑高度、建筑密度、容积率天际线等指标，允许对内部进行修缮和装潢。这对于提升城市形象，实现城市更新有着重大意义。

在过往各市的政策当中，主要强调旧厂房的改造和城市有机更新、强调实现集约节约式发展，但是由于土地性质不变，文化创意产业在我国的产业统计门类中缺少明确的统计口径。在如何保证文化创意产业在老旧厂房上正常经营的问题上，缺少好的解决办法。随着《意见》中相关规定的出台，这些问题也都迎刃而解。

四、辐射带动，

牵动老旧厂房改造革命

随着北京《意见》的出台，北京市文化创意产业在推动城市更新和产业升级方面的经验将毫无疑问成为全国的范本，起到辐射带动作用，牵动全国老旧厂房的改造革命。

从京津冀协同发展的视角来说，北京市的政策将起到区域联动作用。在北京市的政策影响下，天津和河北两省也将会从如何实现老旧厂房的有效去存量化入手，出台相关的政策，来匹配区域发展的政策效能。

从首都功能定位来看，北京市立足于国家文化中心的定位，其政策将在全国范围内起到示范引领作用。《意见》的出台，将发展文创产业作为疏解非首都功能的路径之一，并利用老旧厂房的改造进行文创产业的进一步活化，北京市的文创产业将得到进一步的快速发展，并引领全国的文创产业改革。

从全国范围的“三旧”改造热潮来看，快速的城市化进程带来的城市功能臃肿问题，在《意见》中得到了新的回答——利用文创产业改造老旧厂房实现城市更新。目前，全国各大城市均在向外疏散城市的工业功能，实现城市功能的轻量化。在地块如何处理的问题上，北京提供了新的思路，这是把握时代机遇的选择，也是突破城市发展壁垒的途径。《意见》的出台，会引领中国文化产业界对老旧厂房改造的一场革命。

文化体制改革正在进行时。如何推动文化产业发展，中央指明过方向，但却缺少细则，而地方又将改革难以推进的情况反馈于中央。此次《意见》的出台，对推动改革、深化改革也将起到重大的作用。

五、政策落地，

兑现政策文件最后一公里

值得肯定的是，这些年来针对老旧厂房改造和文创园区发展，政府也切实从实际出发，出台了一系列相关政策。稳定市场信心的同时，释放发展潜能。

此前许多文件仍停留在泛泛而谈、平铺直叙的表层上，落实起来处处受限。政策文件走出了“最初一公里”，却没有到达“最后一公里”。为使好政策真正“落地生根”，北京市力求有针对性地解决问题、反馈情况，在“顶层设计”和“基层落实”之间搭建顺畅沟通的桥梁，进行了多种积极的探索。北京市委宣传部、北京市文化产业主管部门克服了重重困难，共同努力，真正打通了政策落地的“最后一公里”，在未来的工作中，落地未落地的政策，完善不完善的工作，力争发挥政策的最大效用。

《意见》为北京保护利用老旧厂房拓展文化空间指明了方向，能够切实解决好疑难杂症问题，促其良性发展，具有极强的实操性，可以说是文创产业领域的标杆。不仅对北京具有推动作用，在如何搞好下一轮文化产业发展的问题上，北京市此次的率先行动，对于其他省市利用老旧厂房改造拓展文化空间同样具有极强的借鉴意义，能够在全国发挥引领示范作用。