2024年度城投行业大盘点和2025年度新展望
来源： 方达咨询研究院
发布时间：2025-01-27
摘要
对城投公司而言，2024年过的也并不轻松。一边忙着化债，一边想着转型，两手抓，两手都不敢松。
2024年渐行渐远，已然成为历史。回望这一年，又是令人难忘、感慨万千的一年。这一年，宏观数据与微观感受间的“温差”耐人寻味，地产下行背景下的持续刺激力求止跌回稳，“牛马”虽然不易但就业压力下当“牛马”的机会越来越少，《黑神话·悟空》横空出世唤醒了我们每个人心中的大圣梦，月背采样中国航天再现创举……放眼国外，大选之年各国政坛迎来新变尤以“川普”重返政坛最甚，地缘冲突持续升级，全球和平预期再次蒙上阴影，美联储降息开启新一轮宽松周期引发全球经济预期不稳定性，马斯克吹牛“筷子”夹火箭引来全世界惊叹的目光……
这一年，有人积极转换赛道，以全新的姿势重新出发；有人努力调整心情，寻找属于自己的情绪价值。有人努力拼搏，逆行人生；有人预制生活，勾勒美好。草台班子、情绪价值、新造的人、班味、松弛感、谷子、city不city等成为了2024年网络热词或热梗。大家在无奈中夹杂着些许释然，苦涩中仍旧满怀着一份希望。对城投公司而言，2024年过的也并不轻松。一边忙着化债，一边想着转型，两手抓，两手都不敢松。这既是因为上面会问责，更是因为城投的国企担当。经济要发展、风险要防控，地方还没钱，重任之下，城投依然是各地依赖的中坚力量。当然了，融资政策愈发趋紧，传统的投融资模式陆续被禁，城投信仰也发生重大变化。声明退出平台、打造产业化主体、开展实体业务等，成为了城投公司2024年趋之若鹜的转型新风向。或许，城投迎来了真正的市场化转型时刻。在过去的两年间，方达咨询研究院相继推出了《2022年度城投行业大盘点和2023年度新展望》和《2023年度城投行业大盘点和2024年度新展望》，受到业内广泛关注。当下，站在“十四五”规划迎来圆满收官与“十五五”规划即将崭新启航的历史交汇期，系统盘点城投行业在2024年经历的一系列变化，前瞻展望城投行业2025年发展趋势与方向，显得尤为重要。那么，回顾2024年，城投行业存在哪些变化？展望2025年，城投行业会有哪些期待和关注点？方达咨询研究院结合长期以来对城投行业的跟踪研究，现对2024年度城投行业进行全面盘点，归纳总结了八大变化。同时，我们也尝试对2025年城投行业的走向及未来重要方向进行思考，以期为各地城投公司更好地谋划高质量转型发展提供参考。盘点一：化债思路发生转变，多重手段稳增防险
2023年7月24日召开的中央政治局会议明确提出“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。此后，财政与金融协同发力，助力地方化债。2024年上半年，化债政策体系进一步完善。除了特殊再融资债券延续发行外，还出现了统借统还、央行 SPV 和省级应急周转基金等化债新工具。在各地“化债为第一要务”的认知下，地方政府主要精力在于压降债务规模，发展经济的能力和积极性受到影响。9月26日召开的中央政治局会议强调，要加大财政货币政策逆周期调节力度，保证必要的财政支出，切实做好基层“三保”工作。10月12日，财政部长蓝佛安在回答记者就“市场传言几万亿化债政策”提问时指出，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。这预示着自2024年下半年开始，我国化债思路已经从“化债中发展”向“发展中化债”转变。防风险方面，“12万亿”化债出炉，大大缓解了地方政府偿债压力，有利于推动地方政府“轻装上阵”，可以腾挪出更多的财力与精力用于发展经济与提供公共服务。稳增长方面，从整个2024年下半年来看，加快发行超长期特别国债、减税降费、降准降息、以旧换新，以及房地产领域“止跌企稳”一揽子政策，都意在稳定经济增长，以坚定不移完成全年经济社会发展目标任务。当前，我国地方政府债务风险承压，而中央杠杆率相较于国际社会有不少空间，成为我国加杠杆的主力。2023年第四季度以来，中央开始调整预算，增发万亿国债，不断加杠杆支持地方经济发展。2024年，中央政府继续采取了积极的财政政策，通过加杠杆来缓解地方政府“一边化债、一边发展经济”的压力，不断优化央地债务结构。2024年《政府工作报告》提出，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。2024年10月12日，国务院新闻办公室新闻发布会上，财政部长蓝佛安表示要发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，并且财政部副部长廖岷表示相关工作已经启动。随着特别国债的接续发行，2024年度中央杠杆率也在逐步抬升。相关数据显示，我国中央杠杆率已经从2023年初的 21.4%上升至25.8%。这表明中央政府在2024年陆续通过增加债务规模来支持经济增长、化解债务风险和推动基础设施建设。在35号文、47号文及14号文的影响下，城投净融资额锐减，借新还旧维持高位，为了获得新增市场化融资，城投不得不开始全力以赴寻求市场化、产业化转型。城投产业化转型首先是要满足融资要求，实现融资新增，即需符合“335”指标要求。按照“335”指标进行优化调整后，地方国资企业已逐步从传统的城投属性向产投属性转变。城投公司在产业化重组模式方面，一般是在地方政府高位统筹下，通过向上重组、新设公司、向下重组等方式进行；在财务和业务重构方面，城投公司的产业化路径也是各显神通，通用做法为立足本地禀赋，整合当地产业类资源、产业类国企或股权，以及物业、酒店、公用事业、金融、贸易、文旅、能源、数据等相关资产或业务，利用好区域产业资源禀赋，增加经营性资产和经营性收入比重。在城投公司产业化转型的同时，退平台也在加快。2024年8月，150号文印发，为城投公司“退平台”规定了时间节点，进一步加速了地方融资平台的“退名单”进程。总体来看，城投公司退平台和产业化转型是大势所趋。不过，城投公司的产业化转型还需要向实向深发展，方能获得市场认可。随着逐步脱离地方政府信用背书，为了获得更多市场化、低成本的新增融资支撑自身业务开展，近年来，城投公司审时度势，积极应对环境变化，不断在信用评级提升方面取得突破。有公开数据显示，2024年前7月份，有26家城投主体进行信用评级上调；2024年下半年，城投公司在提升信用评级方面更是动作频频、效果不断。以AAA评级为例，2024年下半年以来有32家城投公司获得AAA主体信用评级。城投公司信用评级提升能增强市场影响力、美誉度及融资能力，对地方经济也有积极作用。但现实中存在为评级而评级、评级泡沫等个别现象，值得注意。评级提升后，城投公司能否顺利获得新增市场化融资，还需市场的进一步检验。可以说，城投公司信用评级的提升并非终点，而是其建立市场化经营机制、开展市场化业务、加速市场化投融资步伐的起点。2022年5月25日，国务院办公厅发布了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），该文件作为地方存量资产盘活的指导性文件，列举了多种资产盘活方式。地方政府为了扩宽财政收入来源，对盘活利用地方国有资产资源比较热衷。同时，城投公司作为地方全资国有企业，成为国有资产资源盘活的重要抓手。在地方政府和城投公司的共同作为下，2024年各地资产盘活依然风生水起，也出现了新变化，包括闲置土地回收再出让，市政公用资源有偿使用与特许经营等方式。2024年，多个地方政府和城投公司在数据资产入表、公共数据授权和数据资产融资等方面实现突破。鉴于多地在存量资产盘活过程中，仍然出现违法违规现象，致使虚增财政收入、虚假化债，甚至影响营商环境和社会资本参与度。为推动地方合理合规有效开展资产盘活工作，相关部门在后续出台了一系列政策。总体上看，地方政府在存量资产盘活方面的创新探索和积极性值得肯定，也取得了一些成效。但现实的情况是，很多资产盘活仍以国有企业参与为主，社会资本的参与度亟待提升。积极鼓励社会资本参与存量资产盘活，提高资产运营效率，有助于地方扩大有效投资和推动经济社会发展。2024年《政府工作报告》明确将发展新质生产力列为全年重点工作首位，指出要通过推动产业链供应链优化升级、积极培育新兴产业和未来产业、深入推进数字经济创新发展等三条具体任务打造新质生产力。当前，城投公司正加速推动产业化转型，结合地方打造新质生产力要求，各地城投公司纷纷通过推动传统产业迭代升级，前瞻布局战略性新兴产业和未来产业、深入推进数字经济创新发展等作为产业化转型重要路径。换句话说，新质生产力成为2024年度地方城投公司产业化转型和业务布局的重点领域。2024年不少城投公司在业务布局方向上积极创新，将地方打造新质生产力要求与自身产业化转型需求相结合，在积极推动传统产业转型升级的同时，也在因地制宜布局新兴产业、未来产业等新赛道，不断推动地方产业结构转型升级，并为地方产业发展注入新动能。8月1日，《公平竞争审查条例》正式生效。该条例明确规定了政策措施起草过程中需要不得包含针对特许经营者的税收优惠、选择性或差异化财政奖励与补贴，以及行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠。在奖补禁令之下，地方招商怎么办？方达咨询研究院发现，早在2020年前后，多地尤其是各地开发区已前瞻探索依托国资平台公司成立招商子公司的路径开展市场化招商。进入到2024年，特别是《公平竞争审查条例》出台后，国资背景的招商公司更是频繁出现。在招商新政下，地方国资成立招商公司被寄予厚望。2025年1月7日，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号），明确提出不以招商引资为目的设立政府投资基金，并且对县区设立基金更加严格限制。面对这一新政，地方国资招商公司在成立后，其招商模式如何创新与突破？招商成效会如何？有待观察。自2015年8月24日，中共中央国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》以来，新时代国企改革工作正式拉开序幕，随着时间推移不断走深向实发展。2023年，基于增强核心功能与提升核心竞争力为核心的新一轮国企改革深化提升行动（2023-2025年）启动，着力推动国有企业成为中国式现代化的战略支撑力量。2024年，国有企业全面推进改革深化提升各项任务，尤其是格外重视体制机制优化工作。首先，在法人治理机制方面，不少城投响应新《公司法》要求取消监事会，加强审计委员会建设。其次，在合规经营方面，重视合规体系建设，尝试设立首席合规官。再次，在人员机制方面，强化市场化经营方式，并推行末等调整和不胜任退出机制。最后，在经营考核方面，现代新国企更加突显两个核心和注重价值创造，对照“五个价值”改进提升各项工作。2024年12月9日，中共中央政治局会议首次提出“超常规逆周期调节”，这预示着宏观政策方面更加积极有为，值得期待。财政赤字率肯定会进一步增加，有多位专家预测可能突破4%，甚至更高。特别国债的发行规模也会进一步加大，支持重大项目建设。同时，在扩大地方专项债额度，用于隐性债务化解方面，也值得期待。此外，为了提振市场信心，为市场注入充足的流动性，降低社会融资成本，大幅度的降准降息也将是2025年的重头戏。可以说，2025年会是“财政金融大年”，财政与金融的合力作为，共同推进我国经济的平稳发展。更加积极有为的宏观政策加持下，同时2025年又是两个五年规划的交汇期，作为与宏观政策紧密相连的城投行业，需要重点关注哪些领域？我们认为可以从以下几个方面把握机遇、迎接挑战。展望一：中央持续支持化债，地方政府把握政策缓释风险2025年是化债政策实施关键之年，打好化债攻坚战，用好化债组合拳，对于当前的稳增长和防风险而言，至关重要。在超常规逆周期调节的要求下，财政与金融化债力度将加大。在多项化债政策利好下，地方政府和城投公司当积极把握政策机遇，缓释风险。展望二：多重任务并行推进，城投公司再担重任发力经济中央经济工作会议提出了2025年的经济发展目标，并明确要抓好九大重点任务。同时，2025年是“十四五”收官之年和“十五五”谋划之年，收好官、开好局是确保经济持续稳定发展的关键。多重任务并行推进之下，城投公司在2025年及“十五五”期间将继续发挥投资提振和托底保障作用，担负稳增长促发展的重任。展望三：退出平台再次提速，实体化产业化转型力求实效步入2025年，隐性债务清零开始倒计时，融资平台与地方政府的关系切割也开始倒数。2025年，城投公司退出平台再次提速，改革转型也同步加快。站在当前时点上，城投公司的转型将不再以应付为主，更多的是实实在在的产业化发展，通过实体化产业化转型实现融资新增和产业发展的效果也将逐步显现，并力求达到实效。展望四：借势五年规划编制，城投三向营销政企共振发展
在“十五五”背景下，城投公司如何结合国家政策方向、地方区位条件及资源禀赋、自身能力构成等前瞻谋划，至关重要。2025年作为重要窗口期，城投公司应主动推进转型，借助十五五””规划编制机会，实现向上争取资源、向内统一思想、向外搭建合作圈的“三向”营销，打造自身“有机生命体”，发挥政企“命运共同体”作用。展望五：新兴业务机会涌现，聚焦产业推动地方经济发展这两年来，绿色低碳、数字经济等蓬勃发展，同时国家也在大力推进低空经济、循环经济、银发经济、首发经济、文旅经济、冰雪经济等多个经济形态的发展。这些新兴业务，关系城市品质提升，关系居民生活提质。业务重塑是城投公司发展新质生产力的关键环节，上述新兴业务有助于城投公司更好地谋划产业转型，助力地方经济发展。展望六：资本市场备受关注，培育能力活用手段助力发展2024年印发的资本市场新“国九条”提出，要“更好发挥资本市场功能作用”。城投公司在2025年或将加倍关注资本市场。一方面，通过对外收并购或自主IPO等方式打造自己的上市板块；另一方面，更加重视上市资源的使用，加强市值管理。此外，可发挥好国有资本优势，起到耐心资本、长期资本的作用，在孵化、培育和带动地方产业发展方面的能力也会更足，手段也更灵活。过往数载，对于城投公司及业内人士常想说的还是那句老话——“年年难过年年过，岁岁难熬岁岁熬”。方达咨询团队的足迹已覆盖全国，服务了全国数百家城投公司。我们亲眼目睹了城投公司领导层在市场化转型征途上的重重挑战与忧虑，他们在融资瓶颈前的踟蹰探索，以及在地方支持有限情况下的无奈。然而，令人振奋的是，我们见证了无数城投公司并未选择“安于现状”。相反，他们正以坚定的步伐推动市场化改革向纵深发展，积极创新，如将数据资产纳入财务报表、构建产业化主体、提升信用评级、投资战略性新兴产业，以及推动传统产业的转型升级等，各项工作均取得了实质性进展。如今，2024年已经渐行渐远，2025年正满怀希望的向我们走来。在此，想要向所有城投同仁献上一句寄语——穿越绝望的幽谷，你将遇见璀璨的星河。
编辑：王蓓蓓
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